我国人口城市化背景下企业职工基本养老保险制度的改革思路
作者：陈卫民(南开大学人口与发展研究所教授) 人口城市化与人口老龄化是影响我国养老保险制度改革的两个主要的人口因素。迄今为止我国企业职工基本养老保险制度的改革主要是通过建立和完善社会统筹和个人账户相结合的养老保险体系，应对老龄化的挑战。新《决定》针对统账结合模式在实践中出现的问题提出了一系列的改革措施。改革的主要目的有三个：一是做实个人账户，真正实现部分积累的制度模式，为未来由于人口老龄化而产生的养老金需求的急剧增长积累基金；二是增强统筹基金收支平衡能力，减轻政府财政负担，同时通过建立缴费的约束激励机制，提高参保职工缴费的积极性；三是鼓励城镇个体工商户和灵活就业人员参保，扩大基本养老保险制度的覆盖面和受益面。 为达到上述目的，新《决定》中提出了缩小个人账户规模、改革养老金计发办法、为城镇个体工商户和灵活就业人员提供优惠缴费费率等措施。无疑采取这些措施有很多理由和依据，特别是现实需要，但要指望它们彻底解决企业职工基本养老保险制度存在的问题肯定也是不现实的。从长期来看，这些措施可能产生以下两个方面的新问题： 首先，缩小个人账户规模会降低积累基金应对快速人口老龄化问题的能力。计人个人账户的比例减小，意味着到退休时个人账户储存额相应减小，加上个人账户养老金计发办法的改变，可以预见个人账户可提供的养老金水平将大幅度降低。个人账户养老金占全部基本养老金的比重会大幅度下降。初步测算，只有少数缴费年限很长而缴费基数较低的参保者，会因为统筹部分提供的基础养老金增加较多而获得基本养老金总体替代率改善的好处，绝大多数的参保人会因个人账户养老金减少较多而面临基本养老金总体替代率下降的现实。当然个人账户能够提供的保障水平还依赖于个人账户基金的增值率，积累制的优点依赖于积累基金较高的投资收益率。但新《决定》对个人账户基金的投资运用没有出台相关的新办法。若继续沿用个人账户空账时采取的按存款利息计息的办法，不能解决个人账户基金收益率低的问题，即便做实个人账户，也只是具有部分积累的形式，难以产生部分积累制应有的效果； 其次，社会统筹基金的收支平衡也存在隐忧。个人账户养老金的减少加大了退休者对社会统筹基金支付的基础养老金的依赖。为了获得足够的养老金，参保者必须尽可能增加缴费年数。就短期看，参保者缴费积极性提高有利于统筹基金收支状况的改善，但长期看，随着退休者平均缴费年限的增加，基础养老金的替代率应该相应提高，而由于人口老龄化导致制度内负担系数(领取养老金的人数与为养老基金供款的人数之比)增大，未来的均衡缴费率必然会呈上升的趋势(缴费率：负担系数X替代率)；另外，新《决定》统一了城镇个体工商户和灵活就业人员按20%优惠费率缴费(其中8%划拨个人账户)，虽然短期看有利于这些人参保，扩大养老保险基金收入的源泉，但也会造成制度的混乱。据统计，从1998年到2004年，我国城镇单位在岗职工占城镇就业人口比重由59.7%急剧下降到39.9%，个体工商户和灵活就业人员在城市就业人口中的比重越来越大。假如这些人真能如制度改革所希望的那样积极参加基本养老保险，势必导致社会统筹部分的平均缴费费率大大降低。这样制度改革就面临着一种两难处境：一方面需要鼓励个体工商户和灵活就业人员参保，另一方面，随着这部分参保者比重加大，社会统筹基金收支失衡的风险也增大。要摆脱这个困境，关键是政府要为优惠费率埋单，弥补统筹基金因优惠费率而产生的收入损失。这也是养老保险制度的“保险”属性所要求的。从理论上讲，同一保险制度内的参保者应该具有相同的权利和义务，政府对个体工商户和灵活就业人员实行优惠费率应算福利补贴，不应由保险基金承担成本，造成参保者之间负担不均、权利义务不对等。政府如何承担实行优惠费率的成本，应是今后制度改革需要研究的问题。 从长远来看，我国企业职工养老保险制度还将面临人口快速城市化的挑战，对此国内学术界还没有给予足够的重视。当前我国已进入快速城市化阶段，从1998年到2005年城市化水平由33%迅速上升到43%。综合国内多家机构和学者的预测，到2030年我国城市化水平将达到60%左右，新增城市人口主要来自农村人口转移。完善城镇职工基本养老保险制度应该考虑到未来城镇人口构成的变化。一方面要分析城市化带来的目标参保群体的变化，使基本养老保险制度更具有开放性，以吸纳城市化中大量新增的城市就业人口。要研究基本养老保险基金在开放状态下的长期动态平衡，测算不同城市化水平下养老保险制度的各项参数，制定分阶段的调整方案；另一方面也要研究如何适应潜在参保群体的特点，对现行制度进行改革完善，把解决他们的当前问题与长远问题结合起来。目前我国城镇中有数以亿计的以农民工为主体的外来人口。这些人虽然短期内养老保险需求还有别于城市居民，但随着城市化的过程，他们终究都可能成为城市新居民。从发展的观点看，今日农民工的养老问题实际上就是明天城市居民的养老问题，农民工养老需求从长远看与城市职工并无二致。就我国的现实情况看，解决农民工养老问题不仅仅关系农民工利益，更关系到未来我国企业职工基本养老保险制度的前途。 目前国内学术界和政府部门对农民工养老保险问题的研究与政策实践，是与企业职工基本养老保险制度改革割裂的，大体上有三种思路：一是主张把农民工与城镇企业职工同等看待，直接纳入现行企业养老保险体系；二是把农民工作为特殊群体，实行独立的保障制度；三是把农民工视为最终会回到农村养老的农民。第三种思路最为消极，不予讨论。第二种思路把农民工作为一个特殊群体(区别于传统的农民和城市居民)考虑了农民工的特殊需求，但按此思路建立的农民工养老保险制度不能与城镇职工基本养老保险制度衔接，缺乏长远考虑，会人为分割未来城镇的养老保障制度，不符合我国养老保险制度的发展方向。第一种思路符合城市化发展的趋势，但按现行企业职工基本养老保险制度的规定，农民工参保会有利益损失，因而积极性不高，退保现象非常普遍。在城市化背景下完善企业职工基本养老保险制度，无疑需要考虑把以农民工为主体的外来城市就业人口吸收进来，但制度覆盖农民工不能以农民工利益损失为代价，需要平衡好农民工利益与现实的城镇职工利益的关系，对现行制度进行改革与完善，使农民工提高当前收入的要求与未来老年保障的需求能够兼顾。只有这样，制度改革才具有帕累托效率，得到各方认同和欢迎。 基于人口城市化的背景考虑，合理解决农民工的养老保险问题可视为完善城镇职工基本养老保险制度的内容和手段之一。企业职工养老保险制度覆盖农民工应循序渐进，在保障农民工当前收入的前提下，从个人账户开始，以个人账户养老金为基础。农民工工资高于当地养老保险缴费基数下限的，由个人按缴费基数下限的8%缴纳保险金，全部计人个人账户；低于下限的由用人单位和个人共同缴纳，用人单位承担差额部分。在生存至60岁之前，个人账户只可转移，不可支取(死亡例外)。农民工在就业状况或在城市的居住状况相对稳定后可参照城市灵活就业人员的办法参加社会统筹部分的养老保险，并可根据参保时的年龄适当降低领取养老金所需的缴费年限要求。此外，还需要适时建立老年津贴制度，由国家财政对符合条件的老年人提供福利性养老金。在人口快速城市化国家，老年津贴制度是弥补养老保险制度不足与局限的必要手段。 总之，完善城镇职工基本养老保险制度必须着眼长远，在重视解决当前问题的同时，需要分析人口老龄化和人口城市化的发展趋势，做好长期规划，以实现制度的可持续发展。
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