关于改革基本养老金计发办法的利与弊
作者：桂世勋(华东师范大学中国现代城市研究中心／人口研究所教授) 1、计发办法改革的主要内容 新《决定》中对城镇企业职工基本养老金的计发办法作了三项重大改革：一是“从2006年1月1日起，个人账户的规模统一由本人缴费工资的11%调整为8%，全部由个人缴费形成，单位缴费不再划人个人账户”；二是在计发退休时“个人账户养老金月标准为个人账户储存额除以计发月数”的前提下，将过去规定的计发月数统一为"120"，改为“根据职工退休时城镇人口平均预期寿命、本人退休年龄、利息等因素确定”；三是在计发“退休时的基础养老金月标准”时，将过去规定的“为省、自治区、直辖市或地(市)上年度职工月平均工资的20%”，改为“以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数，缴费每满1年发给1%”。新《决定》还要求“各省、自治区、直辖市人民政府要按照待遇水平合理衔接、新老政策平稳过渡的原则，在认真测算的基础上，制定具体的过渡办法，并报劳动保障部、财政部备案。” 2、计发办法改革的积极作用 第一，有利于逐步做实个人账户 做实城镇企业职工基本养老保险中的个人账户，使这部分基本养老保险基金积累起来，是应付未来我国人口老龄化迅速发展和进入重度老龄化阶段的重要举措，也是实现企业职工基本养老保险可持续发展的重要保证。然而由于我国城镇企业职工基本养老金支付上的历史隐性债务十分沉重，1990年代企业职工养老保险制度改革以来财政对基本养老保险基金的注入较少和国有资产变现划拨到基本养老保险基金的部分更少，再加上在1997年发布的《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定，》中虽然强调了“基本养老保险基金实行收支两条线管理，要保证专款专用，全部用于职工养老保险，严禁挤占挪用和挥霍浪费”，但未明确规定基本养老保险基金中的社会统筹部分与个人账户部分不能混用，因此，使我国许多地区将个人账户储存额也用于支付退休人员的基本养老金，从而出现了“空账”或“基本空账”的情况。新《决定》将2005年后的个人账户规模由本人缴费工资的11%调整为8%，减少了3个百分点，必然会减轻今后各级财政和国有资产变现划拨为逐步做实个人账户的经济负担，有利于逐步使各个地区的个人账户由现在的“空账”、“基本空账”变为“实账”。 第二，有利于消除个人账户养老金的支付亏空 按《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，我国城镇企业职工中符合到达法定退休年龄时可领取基本养老金的人员，在退休后所领取的“个人账户养老金的月标准为本人账户储存额除以120"，而且“职工或退休人员死亡，个人账户中的个人缴费部分可以继承”。我认为上述规定，未充分考虑我国城镇人口的平均预期寿命比农村人口的平均预期寿命要高、未来我国城镇人口的平均预期寿命还会有进一步增高的趋势、城镇企业职工法定退休年龄时的平均剩余寿命加上其0岁至法定退休年龄前1年的年份要明显高于他们出生时的平均预期寿命、未来个人账户养老保险基金的增值率不可能长期保持在1990年代中期我国城乡居民1年期整存整取的年利率因通货膨胀的影响而达到2位数的高水平(1993年7月11日至1996年4月30日期间年利率为10.98%)等因素，因此，使未来我国城镇企业职工在个人账户养老金的支付上存在相当大的亏空风险。这不仅严重影响了今后各级财政在个人账户做实后仍需承担弥补个人账户养老金支付亏空的压力，而且造成哪个地IX"现在基本养老保险扩面愈大，将来个人账户养老金的支付亏空愈多”的状况。新《决定》将领取个人账户养老金的月标准改为本人退休时个人账户储存额除以“根据职工退休时城镇人口平均预期寿命、本人退休年龄、利息等因素确定”的计发月数，实际上就是要求城镇企业职工在退休后领取的个人账户养老金部分仅限于自己个人账户养老金的全部本金和增值利息之和。不管你在退休时选择“存本取息”、“本息分摊”或其他符合当地劳动社保部门规定的领取方式，只要你的个人账户养老金储存额(包括本金和退休前后的增值利息)全部领完了，就不能再领个人账户养老金了。上述改革，将使各地个人账户全部成为“实账”后，基本消除了未来城镇企业职工个人账户养老金的支付亏空。 第三，有利于形成职工参保缴费的激励约束机制 按《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，在“本决定实施前参加工作、实施后退休且个人缴费和视同缴费年限累计满15年的人员”和“本决定实施后参加工作的职工、个人缴费年限累计满15年的”人员，其“退休时的基础养老金月标准为省、自治区、直辖市或地(市)上年度职工月平均工资的20%”。如果你的缴费年限(含视同缴费年限，下同)累计超过了20、30年，在退休时领取的基础养老金月标准仍与刚满15年的人员一样。显然，这种计发办法挫伤了城镇企业职工在个人缴费年限满15年后继续参保缴费的积极性。尽管有些地区的劳动社保部门也曾经考虑过如果该企业职工在个人缴费年限累计满15年后终止参保缴费，但又未到法定退休年龄时，将其今后退休时领取的基础养老金的计发基数按本人终止参保缴费年份的当地上一年度职工月平均工资计算，以此鼓励职工尽可能将个人参保缴费的行为一直延续到退休前。但是这种办法在计算基础养老金的月标准时较为复杂，而且如果该职工在未到法定退休年龄时中断过若干年，到临退休前几年再参保缴费，其退休时领取的基础养老金月标准更难以合理确定。新《决定》在继续保留城镇企业职工在退休时个人账户储存额随本人参保缴费金额的多少和累计缴费年份的长短而变动的激励约束机制的同时，又从基础养老金月标准上规定了“缴费每满1年发给1%”，形成了城镇企业职工领取基础养老金多少随本人参保缴费累计年限的增加而提高、上不封顶的激励约束机制，有利于进一步调动企业职工在缴费年限满15年后继续参保缴费的积极性。 第四，有利于改革前后退休人员基本养老金水平的合理衔接 鉴于新《决定》从2006年起将城镇企业职工个人账户的规模统一由本人缴费工资的11%调整为8%，使今后退休的职工个人账户储存额相应减少，而且在他们退休时计发个人账户养老金月标准时所除以的“计发月数”通常也会比过去规定的“120”要增加，因此，必然会造成改革后退休的人员领取个人账户养老金月标准比按改革前计发办法明显减少的情况。为了使城镇企业改革后退休的人员在领取基本养老金的总体水平上适当高于改革前的水平，便于新老政策的平稳过渡，新《决定》通过将计发基础养老金月标准从原来规定的乘以“20%”改为“缴费每满1年发给1%”，使那些缴费年限累计在30、40年的企业职工在退休后所领取的基础养老金可以比改革前明显增加，以此弥补他们领取个人账户养老金的减少部分。3计发办法改革的弊端 我感到新《决定》对基本养老金计发办法改革的弊端，主要表现在拉大了改革后退休的城镇企业女性退休人员与男性退休人员每月领取基本养老金水平的差距。 在这次基本养老金计发办法改革前，我国城镇企业女性退休人员领取的基本养老金水平，虽然由于她们的法定退休年龄比男性低、个人缴费年限累计比男性短，再加上女性职工的月平均缴费工资一般比男性职工少，使她们在退休时个人账户储存额一般比男性要少，但是只要她们缴费年限累计满15年，其领取的基础养老金水平与男性退休人员是相同的。而且由于企业女职员和女工人的法定退休年龄分别为55岁与50岁，比男职工早5年与10年；她们在法定退休年龄时的平均剩余寿命又比男职工长得多，使她们除了在乎均领取基础养老金的年份上比男职工要长、平均一生中领取基础养老金的总量比男职工多以外，还在个人账户养老金月标准按退休时的个人账户储存额除以120个月后，即使本人个人账户的本金和增值利息全部用完了，也仍能继续领取至去世，因此，她们平均一生中领取个人账户养老金的总量也不一定比男职工少很多。 然而在这次计发办法改革后，企业女职员特别是女工人因法定退休年龄比男职工低，不仅使她们在退休时个人账户储存额一般比男职工要少，而且她们退休后个人账户养老金计发月数比男职工明显增加了。按中国劳动保障报在刊载《决定》时的附件：“个人账户养老金计发月数表”，如女工人50岁退休，其计发月数为195个月，比过去规定的“120”要增加75个月；女职员55岁退休，其计发月数为170个月，比过去规定的“120”要增加50个月；男职工60岁退休，其计发月数为139个月，比过去规定的“120”只增加19个月。这就进一步拉大了企业女职员特别是女工人与男职工在退休后每月领取的个人账户养老金水平的差距。同时，计发办法改革后女职工退休时每月领取的基础养老金水平虽然比改革前会提高，但因女职员特别是女工人的法定退休年龄比男职工低，她们的缴费年限累计比男职工少，所以，按“缴费每满1年发给1%”的办法计发基础养老金，又会使企业女职员特别是女工人在退休后每月领取的基础养老金水平较男职工要低得多。可见，这次计发办法改革后尽管在按缴费年限的长短来计发基础养老金月标准上体现了公平，在按退休时个人账户储存额来领取本人退休后个人账户养老金的总量上体现了公平，但由于企业女职员特别女工人的法定退休年龄比男职工低、她们在退休时平均剩余寿命比男职工长，又在事实上拉大了企业女性退休人员与男性退休人员每月领取基本养老金水平的差距。 我认为缩小上述差距的根本途径，是在切实保障女性与男性具有同等的受教育机会和真正实行男女同工同酬的前提下，积极创造条件，逐步推迟城镇企业女职员特别是女工人的法定退休年龄。新《决定》提出的基本养老金计发办法改革方案贯彻执行后，将会使我国城镇企业女职工从自身养老利益出发更迫切要求推迟她们的法定退休年龄。根据笔者主持的未来人口发展趋势的多方案预测，在2005至2025年间我国15至59岁劳动年龄人口数始终超过9亿的情况下，我国许多城市的15至59岁户籍劳动年龄人口数将会不同程度地出现较大幅度减少的态势。比如，上海市各个单位和专家预测都表明15至59岁的户籍劳动年龄人口数在2005年后将出现负增长，在2010至2020年间将大幅度减少，因此，我曾撰文建议上海市在2010年后可考虑通过每年推迟1岁的办法，首先逐步推迟城镇女工人和女职员的法定退休年龄。我希望各个省、自治区、直辖市的劳动和社保部门能在本地区中长期人口预测和未来城镇就业态势分析的基础上，寻求推迟本地区城镇女工人和女职员法定退休年龄的最佳时机，取得有利于充分发挥年老女职工的人力资源、有利于减缓城镇职工基本养老保险基金收支亏空和有利于缩小女性与男性退休人员每月领取基本养老金水平差距，又不会加剧城镇失业问题的“三重效益”。
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