几千万人断缴养老金：断保潮危机分析

来源：今日话题

作者：王杨

前不久人社部首次对外公开了一份关于社会保险的系统报告。专家和媒体发现，断保（即断缴养老金）的人越来越多，几乎成为潮流。这不是什么好事情，反而有让穷人补贴富人的嫌疑。

断保潮的主体是穷人

断保人数6年连续增加，雪球越滚越大

到底有多少人断缴养老保险？2013年年底，发表过一个官方数字——全年累计3800万人中断缴纳养老保险。现在估计超过4000万了，因为根据人社部的报告，断缴人数6年来连年增加。

断缴养老金的理由看似各色各样，可归结起来不外乎——没有钱、不稳定

人们为何会断保呢？原因多种多样。比如，有的人跨省转换了工作，但是要转移养老保险障碍重重；有的人是“季节工”，旺季的时候在工厂打工，生意清淡的时候则换工作；有的人在小工厂、小作坊工作，雇主效益不好没钱交保险；有的人工作过一段，然后自己做起了类似开摩的这样的营生；还有的人工资实在太低，完全没有钱缴费……归结起来，这些断保者必然不会是收入高的人群，而是那些流动性大、不够稳定的低收入者。倘若用国际上广为流传的概念，这些人中大部分属于非正式就业群体，他们没能在体系健全、福利齐备的正规单位工作。有的进城打工者离开正规企业后，开起了摩的谋生，当然谈不上缴纳社保了。

断保潮对低收入者不利，可能沦为穷人补贴富人

断保潮是退保潮的翻版，在劫贫济富方面，甚至可能比后者变本加厉

养老金分为两部分，由统筹账户和个人账户组成。曾经，也出现过退保潮。以农民工为主的流动群体辞工回家或者转换工作，这时候，他们一般会去退保，拿回自己个人账户里积攒的钱。然而，2011年《社会保险法》实施后，便不能办理退保了，而是转移接续。可是对于流动性很强的农民工群体来说，办转移太费事儿，很多人任由断保。不难看出，断保和退保有着承接关系。

尽管退保带不走之前单位替员工交的那部分，可好歹自己账户的钱是拿回去了。断保则不同，什么钱都拿不走。也许有人会说，断保者可以续保啊，未来把钱补缴了，一样可以拿养老金。然而，很大一部分人由于没钱、异地续保太难等原因，可能一直到退休年龄都续不起。《工人日报》报道过一个很典型的个案：“农民工陈宇曾经在葛洲坝集团下属的建筑公司担任测绘方面的工作，然而，他准备跳槽到中铁下属的企业时发现社保转移续接对他是个难题。虽然都是在北京工作，但是葛洲坝集团是地方企业，一直是在湖北宜昌缴纳的社会保险，而中铁是在京企业，他必须把社会保险从湖北转到北京，这个年限互认的对接目前没有足够的政策，他只好作罢。”

而对于那些会补缴的人来说，也不是那么容易，他们得付出更多的钱。因为缴费标准一般是以上一年平均工资为准，平均工资连年增加，补缴费自然也跟着水涨船高。并且补缴者还得献上高额的利息、滞纳金，这也打消了部分人的积极性。

总之，断保甚至比退保还不划算——钱都补贴给了当地的养老基金，发放给退休人员或者补充了基金盈余。换言之，贫穷者的钱很可能被补贴到了比他们富裕的群体中去，简直是一出“劫贫济富”的戏码。

杜绝劫贫济富的戏码，就得想办法补贴弱势的低收入者

之所以会出现“劫贫济富”，是因为现行的养老金制度本身不是为低收入者设计的

中国的养老金个人累积账户学习的是拉美一些国家。要了解清楚制度设计的问题，我们先来远观拉美。在巴西等许多拉美国家，上个世纪70年代以后出现了“城市人口爆炸”，许多人快速进城，使得这里成为全球人口城市化率最高的地区。然而，进城的人缺乏社会保障。如智利，其养老金体系96.5%的缴费者来自工薪阶层；但在这些人群中，只有11%的人是全年缴费的（数据来自林卡《收入差距和社会公正：拉美国家社会保障体系的发展及其经验》）。还有更多人更悲惨，他们属于低福利、无保障的非正规就业群体。因此，尽管拉美的养老金建设起步很早，覆盖率却不高。这造成了一种事实上的“劫贫济富”现象，有钱人能够得到很好的社保；穷人被社保所遗忘，甚至自己交的钱还补贴了富人。贫者愈贫，贫富差距越来越大。

为何拉美社保会出现这样的问题呢？答案是这些国家现行的社会保障制度本身并不是为低收入者设计的。前述林卡所著论文分析道：“社会保障的给付常常被作为对于利益相关群体的优惠待遇。在多数拉美国家，社会保障计划的发展首先是针对军人、公务员和司法人员的专门计划，发展到针对白领工人和国有企业的职工（如新闻工作者、银行职员、教师、铁路和海港工人、船员等）项目；并扩展至矿业、公共服务业、制造业……”

养老金制度这样的社会保障体系，制度设计十分重要，会对执行产生深远影响。而我国和拉美一样，现行的城镇职工养老保险并不是为了进城务工人员等低收入人群设计的，甚至都不是为了城市户口的自由职业者等灵活就业人员。而最初是为了城市户口的国企职工，后来扩展到正规企业职工。

灵活就业人员也好，还是进城务工人员也好，都随着城市化而大量涌现，但是养老体系的变革明显没有跟得上城市化的步伐。也就难怪养老保险有着各种“头疼脑热”的毛病。可仅仅头痛医头脚痛医脚的话，社会保障不能好好地覆盖低收入弱势群体依然是常态。

然而辛苦工作的低收入者恰恰是最需要国民养老保障的人

一般而言养老金分为很多层次，最基础的是覆盖全体国民，不管工作还是待业，不管城市还是农村。这也是许多发达国家一直在做的，比如美国的社会保障金。它涵盖农民、间断就业者等群体，只要工作过的纳税人便都覆盖其中。但凡有工资，美国人就得交一定税率（雇主6.2%、雇员4.2%）的社会保障税，而只要交够了10年，便可在65岁获得足额的社会保障金。这个制度建立的时候正值大萧条时期，它的设计天然是向弱势群体倾斜，某种程度上是高收入者在向低收入者补贴，前者比后者的投入回报比要低不少。很显然，这是因为弱势的低收入群体更需要一份踏实的社会保障来保证自己的晚年。而高收入者，完全可以通过年金、商业养老保险等再为自己的未来投一分保障。这样的养老金制度也属于调解、弥补贫富差距鸿沟的一部分。

倘若不给今日工作的低收入者踏实的社会保障，那么到了明天，他们极有可能要靠着社会救助仓皇度日。中国的社会救助体系并不发达，而救助所付出的代价绝对要比保障体系大很多。并且如在拉美国家发生的那样，穷人社保的不足，会加剧贫富差距，让贫穷家庭更深陷贫困的泥淖中。

目前需要做的是从顶层制度着眼，直接补贴低收入者的养老金

要解决问题，从最高层面来协调全国养老保障金转移续接很重要。不过，这还不够，因为很多人根本就没有也不会挂靠到正规单位中去。举个例子，在南方沿海，有很多20人左右的服装制造工坊，老板和雇员同吃同住。尽管工作很累很苦，但是雇员们却毫无怨言。因为很容易在这样和老板一起劳作、生活的环境中，产生一种自己有朝一日也能够当老板的奔头。而这些小工坊极具灵活性，有单的时候快速赶单，淡季关门休息，是正规的服装工厂做不到的。所以，无论从哪方面来说，都暂时很难消灭这样的非正式就业。问题是，对这样的人群也很难劝、甚至强制让他们缴纳养老金。结合这个案例可以看出，低收入群体断缴或者根本交不上养老保险的原因是多种多样的。而这时候，比起制定形形色色的条款，更重要的是通过顶层制度设计来对弱势低收入者有针对性地补贴、倾斜。

在江苏，部分地方搞了“助保贷款”，银行贷款、社会募捐、政府贴息，发放给那些交不起社保的人员。然而，有多少人愿意贷款来交社保实在得打个问号。这样的贷款无非在强调，缴纳社保是弱势群体的个人责任，政府可以适当帮忙一把。这在国内还算是很先进的了。而在德国这样的发达国家也好，还是墨西哥、越南这样的发展中国家也好，都强调政府对弱势群体的社保责任，交不起社保的人可以得到形式各异的政策照顾。比如说，德国的社保是雇主、员工共同承担，若交不起政府会补足；而在墨西哥，对所有的缴纳者账户都提供等额的补贴，尽管缺少收入再分配，过于一视同仁，不过这样的津贴鼓励了很多低收入者开设养老金账户；越南则对贫穷和较为贫穷者提供缴纳补贴，以帮助他们达到缴费最低标准。

结语:断保潮是弱势低收入者的断保潮，从根源上讲是因为如今的社会养老保障体系在制度设计时便不是向他们倾斜的，反而在实践中存在穷人补贴富人的问题。然而，低福利只会让穷人陷入到贫穷螺旋中去，于整个社会都是打击。